Подготовка процессов предоставления государственных и муниципальных услуг к цифровизации

 Часть I.  Цифровизация госуслуг: понятие и предпосылки

В рамках реализации национальной программы «Цифровая экономика» перед органами государственной власти и органами местного самоуправления поставлены очень амбициозные задачи, в том числе в отношении цифровизации государственных и муниципальных услуг: к 2024 году 95 % массовых социально значимых услуг должны быть доступны полностью в электронном виде.

Республика Татарстан является регионом-флагманом, который одним из первых начал работу над цифровизацией государственных и муниципальных услуг. В 2020 году Министерство цифрового развития государственного управления, информационных технологий и связи Республики Татарстан продолжило ранее начавшуюся работу по переводу государственных и муниципальных услуг в электронный вид. На этот раз в контур проекта по цифровизации вошли 175 государственных и муниципальных услуг.

Для реализации проекта по цифровизации была создана команда с участием представителей органов государственной власти и органов местного самоуправления.  В проект было вовлечено 6 пилотных муниципальных районов Республики Татарстан: Рыбно-Слободской, Сабинский, Альметьевский, Актанышский, Нижнекамский и город Набережные Челны. Наши консультанты также были привлечены к этой работе.

В серии статей, посвященных опыту цифровизации государственных и муниципальных услуг в Республике Татарстан, мы поделимся нашим опытом: расскажем об этапах работы, трудностях, с которыми столкнулась наша команда, результатах и перспективах дальнейшего развития.

Но, прежде чем перейти к практической части, хотелось бы прояснить, что подразумевается под термином «услуга в электронном виде».

В своей работе мы нередко сталкиваемся с тем, что фраза «перевод услуг в электронный вид» трактуется совершенно по-разному, например:

• заявитель имеет возможность подать заявление в электронном виде через портал, но при этом ему требуется прийти в ведомство и предоставить оригиналы документов;

• заявитель имеет возможность подать и заявление, и документы в электронном виде через портал, а для получения результата необходимо прийти в ведомство. Результат услуги предоставляется в бумажном виде;

• взаимодействие заявителя с органами власти происходит в электронном виде, но сам процесс предоставления услуги остается далек от цифровизации: исполнители вручную готовят результирующие документы, запрашивают необходимую информацию в бумажном виде в других подразделениях ведомства; согласующие лица вручную проставляют резолюции на документах; вручную готовятся различные виды отчётности. При этом нет системы отслеживании сроков прохождения процедур, трудоемкости процессов, своевременного реагирования на отклонения.

Очевидно, что в этих примерах показаны ситуации, где лишь часть процесса предоставления услуги осуществляется в электронном виде.

В действительности же, целевая модель цифровизации государственных и муниципальных услуг должна выглядит так: заявитель имеет возможность подать заявление и получить результат в электронном виде, онлайн.

При этом большинство действий исполнителя: запрос данных, формирование результирующего документа, согласование, подписание результата услуги осуществляется в автоматизированном режиме. Именно такой концептуальный подход к целевому состоянию услуг был заложен в нашем проекте.

В следующей части статьи мы расскажем о методологическом подходе к реализации проектов по цифровизации государственных и муниципальных услуг.

Часть II. Методологическая основа реализации проектов по цифровизации государственных и муниципальных услуг.

Многие органы государственной власти, органы местного самоуправления сталкиваются с вопросом: с чего необходимо начать, чтобы достичь поставленные государством цели в области цифровизации государственных и муниципальных услуг?

На первый взгляд кажется, что реализацию проектов по цифровизации необходимо начать с создания и развития IT-инфраструктуры. Но это ошибочное видение. Проекты по цифровизации требуют системного подхода.

Наша методология основана на модели операционной эффективности – совокупности элементов по направлениям «Процессы», «Система», «Культура» и IT–инфраструктуры, пронизывающей каждое из направлений. (см. Рис.):

«СИСТЕМА»

Эффективность деятельности органов госуправления оценивается достижением определенных целевых показателей, на многие из которых прямо или косвенно влияет эффективность процессов предоставления государственных и муниципальных услуг. В первую очередь мы имеем в виду такие показатели, как «удовлетворенность населения деятельностью органов местного самоуправления муниципального, городского округа»[1], «цифровая зрелость» государственного управления»^[2].

Деятельность по улучшению элемента «Система» предполагает создание такой системы управления, которая направлена на достижение целей. Она строится через декомпозицию целевых показателей до уровня показателей эффективности не только каждого процесса, но и всех его этапов.

«ПРОЦЕССЫ»

Для того, чтобы достичь целевых показателей, стоящих перед органами госуправления, необходимо выстроить оптимальные процессы. Это значит, что каждый этап процесса имеет определенную ценность, потери исключены или минимизированы, а также определены промежуточные результаты этапов и показатели эффективности каждого процесса.

Таким образом, в рамках нашего проекта, к элементам направления «Процессы» относятся действия по выстраиванию оптимальных административных процедур предоставления государственных и муниципальных услуг с применением методов Lean-подхода (бережливого производства) и 6 сигм (Six Sigma).

«КУЛЬТУРА»

После построения системы управления показателями и эффективных процессов проводится работа по их синхронизации с блоком «Культура». Какую цель она преследует?

Очевидно, что успех проекта, в конечном итоге, будет зависеть от конкретных исполнителей, которые участвуют в предоставлении госуслуг. Необходимо, чтобы каждый участник процесса, во-первых, поверил в возможность и эффективность изменений, во-вторых, изменил свое мышление и начал видеть за каждым своим действием «Клиента» – заявителя госуслуг, в-третьих, обладал компетенциями, необходимыми для работы в новых условиях.

Следовательно, работа в рамках направления «Культура», заключается в формировании такой организационной культуры, которая обеспечит готовность сотрудников к изменениям через вовлечение, обучение и мотивацию.ИконкаИнформацияУспех, ХорошоВосклицательный знакЦвет иконкиВыбрать цветЦвет блокаВыбрать цветТекст Добавить медиафайл Add GalleryВизуальноТекстАбзац 

Исследования, проведенные Институтом цифровой трансформации крупнейшей консалтинговой компании Capgemini, показали, что 62 % респондентов считают культуру главным барьером на пути цифровой трансформации. Поэтому значительное место в проекте занимала работа с пилотными районами, регулярное проведение рабочих встреч, вовлечение и руководителей исполнительных комитетов, и сотрудников в процесс изменений.

При реализации проектов по цифровизации такие элементы IT-инфраструктуры, как IT- технологии, оборудование для IT-технологий, информационные системы и интеграции являются сквозными, они применяются при реализации мероприятий в каждом из направлений.  Например, автоматизация отдельных операций – в  направлении «Процессы», использование информационной системы по управлению эффективностью – в направлении  «Система», технологии дистанционного обучения – в направлении «Культура».

Таким образом, работе по цифровизации государственных и муниципальных услуг предшествуют оптимизация или реинжиниринг процессов, выстраивание системы управления эффективностью и развитие организационной культуры.

[1] Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 “Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов”

[2] Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. N 68 “Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской.

Часть III. Этапы работ по подготовке государственных и муниципальных услуг к цифровизации.

Первый этап – анализ количественных показателей, приоритизация и группировка услуг.

На этом этапе был проведен анализ, на основании которого выявились наиболее востребованные услуги, а также «проблемные» услуги, по которым наблюдалось наибольшее количество отказов. Именно эти процессы стали приоритетными для дальнейшего анализа и оптимизации.

Следом возник вопрос о целесообразности перевода «невостребованных» услуг в электронный вид. Прежде всего потребовалось найти причины единичных или нулевых обращений за услугами. Был проведен анализ причин и в зависимости от его результатов, внесены различные предложения:

1. об исключении услуг из Реестра государственных и муниципальных услуг, если услуга потеряла актуальность;
2. об объединении нескольких услуг в одну, если было выявлено дублирование услуг;
3. о внесении изменений в наименование услуги, если встречалась замена одной услуги на другую, так как в некоторых случаях по названию сложно понять, какая именно услуга необходима заявителю для решения его запроса.

Далее все услуги были сгруппированы по 24 направлениям: «Земля», «Жилье», «Имущество» и т.д (см. рис.)

Внутри каждого направления услуги, имеющие схожие этапы их предоставления и использующие одинаковые данные, были объединены в «семейства» услуг, что позволило повысить эффективность их анализа.  

Второй этап работы – оптимизация процессов предоставления услуг. 

Оптимизация процессов предоставления услуг – один из важнейших этапов подготовки услуг к цифровизации. Именно этот этап позволяет выявить проблемные места в процессах, которые влияют на показатели эффективности процесса: сроки предоставления услуг, трудоемкость процесса, удовлетворенность заявителей.

Отправной точкой оптимизации является анализ текущего состояния процесса и выявление проблем. Анализ проводился с использованием Lean-инструментов. Для его проведения наши консультанты выезжали в пилотные районы республики и совместно со специалистами исполнительных комитетов проводили картирование потока создания ценности (КПСЦ), мозговые штурмы по решению проблем.

Напомним, что государственная или муниципальная услуга состоит из следующих этапов:

1. подача заявления заявителем;
2. процесс предоставления услуги: проверка документов, принятие решения и подготовка результирующего документа;
3. получение результата заявителем.  

В процессе анализа нам было важно понять проблемы не только самого процесс предоставления услуги (второй этап), но проблемы, с которыми сталкивается заявитель (первый и третий этапы).

Было выявлено, что на этапе подачи документов заявителем часто запрашиваются документы, которые не предусмотрены регламентом, а также те документы, которые должны быть предоставлены по системе электронного межведомственного взаимодействия. 

На этапе анализа документов, принятия решения, наиболее часто встречающиеся проблемы – это высокая фрагментация процессов, дублирование функций, излишние согласования, перемещения, «работа пачками» и множество других потерь.

Консультанты сталкивались с разницей в процедурах предоставления одних и тех же услуг в разных муниципальных районах.  Например, ожидание согласования работ по перепланировке помещения, для заявителя в одном муниципальном районе длилось более 30 дней, а в другом районе – 15 дней. На такую разницу в сроках повлиял механизм принятия решения: в первом случае решение принималось комиссионно, при этом комиссия собиралась 1 раз в 2 недели, а во втором случае комиссия не требовалась, решение принималось специалистами отдела.

Для решения всех выявленных проблем разрабатывался комплекс мероприятий, включающий организационные и простые цифровые решения (например, электронное согласование документа), которые не требовали значительных материальных затрат и позволяли добиться «быстрых побед». Реализация таких решений силами органов самоуправления еще до перевода услуг в электронный вид позволило изменить процессы и сократить время оказания услуг. Так, срок услуги по согласованию перепланировки помещений в одном из пилотных районов снизился с 27 до 11 дней. Этот этап проекта является очень значимым. Не секрет, что деятельность госорганов очень регламентирована. И это накладывает определенный отпечаток: сотрудники действуют строго в рамках регламентов, даже не задумываясь о том, насколько то или иное действие ценно, насколько оно необходимо. «Быстрые победы» показывают, что изменения не только возможны, но и необходимы и мотивируют сотрудников госорганов на дальнейшую работу по улучшениям процессов.

Третьим этапом подготовки услуг к цифровизации является разработка целевого состояния процессов. И здесь хотелось бы остановиться на следующих моментах.

Первое. Проектирование целевого состояния услуг было проведено с учетом принципов цифровизации государственных и муниципальных услуг. Для тех услуг, где это было возможно и целесообразно, целевая модель услуги предусматривала проактивность, экстратерриториальность, реестровый принцип и другие принципы.

Проактивные услуги – это услуги, которые автоматически оказываются государством заявителю при наступлении определенного события в жизни заявителя, без подачи заявления с его стороны,. Например, замена паспорта: услуга должна запускаться автоматически по достижении гражданином определенного возраста.

Реестровая модель подразумевает переход от предоставления результата госуслуги в виде бумажного документа к записи в электронном реестре. 

Экстерриториальный принцип подразумевает возможность получения услуги в любом подразделении органа государственной власти вне зависимости от места жительства, пребывания или нахождения заявителя.

Второе. Важное значение для достижения целевого состояния услуг имеют данные, т.е.  информация, которая необходима для принятия решения специалистами. При проектировании будущего состояния предусматривалось получение данных из учетных систем, где они созданы и хранятся.

Реализация такого подхода предусматривает возможность интеграции с информационными системами различных организаций. Для этого потребовалось изучить взаимодействие заявителей и органов власти с другими ведомствами и организациями, косвенно участвующими в процессе оказания услуги в качестве поставщика или потребителя информации.

Третье. В период реализации проекта не стояла задача полностью унифицировать процедуры предоставления услуг во всех муниципальных районах Республики Татарстан. Это позволило учесть особенности предоставления услуг в разных районах, и предусмотреть определенную вариабельность процессов в целевой модели.

Оптимизация процессов предоставления услуг — это важная и непростая задача, которая требует не только знания предметной области, методов оптимизации процессов, инструментов Бережливого производства, но и преодоления сопротивления сотрудников изменениям, умения вовлекать их в деятельность по улучшению процессов.

Часть IV. Результаты, ограничения и перспективы перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид

Перевод государственных и муниципальных услуг в электронный вид значительно повлияет на показатели эффективности процессов, таких как:

• Снижение сроков предоставления услуг;

• Cнижение трудоемкости процессов;

• Снижение количества документов, запрашиваемых у заявителя;

• Снижение количества отказов в предоставлении услуг.

Эффект от цифровизации почувствуют и заявители государственных и муниципальных услуг, и органы власти.

Рассчитывая показатели эффективности проекта, прежде всего необходимо обратить внимание на повышение степени удовлетворенности заявителей качеством предоставления услуг.

В каком случае заявитель будет максимально удовлетворен качеством предоставления госуслуг? В том случае, если он будет затрачивать минимальное количество времени и усилий, а именно:

• если заявителю не придется собирать документы, подтверждающие право на услугу, в различных организациях; 

• если заявителю будет предоставлена вся информация об услуге в доступной и понятной форме;

• если заявителю не придется несколько раз обращаться в органы власти для того, чтобы подать заявление и получить результат услуги;

• если для заявителя будут снижены риски отказа в получении услуги, связанные с ошибками в заявлении и документах;

• если результат услуги будет получен как можно быстрее.

Мы поставили перед собой задачу: посмотреть на каждую услугу глазами заявителя, пройти его путь, выявить все сложности и проблемы, с которыми он сталкивается и разработать такие мероприятия, которые сделали бы обращение за услугой быстрым и удобным.

В процессе анализа услуг мы пришли к выводу о том, что зачастую, результат одной услуги необходим заявителю только для получения другой услуги. Например, муниципальная услуга «Утверждение схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории» сама по себе не несет ценности для заявителя. Она необходима как один из этапов для обращения за получением земельного участка на аукционе.

Мы начали выявлять последовательность всех действий заявителя при возникновении определенной жизненной ситуации и разработали «цепочки» жизненных ситуаций, которые включают совокупность государственных и муниципальных услуг, функций органов власти, а также услуг сторонних (в том числе коммерческих) организаций, с которыми приходится сталкиваться заявителю.

Оптимизационные мероприятия были направлены не только на улучшение конкретной услуги, но, по возможности, и других звеньев «цепочки».

Каких результатов нам удалось достичь?

Прежде всего, это сокращение сроков предоставления услуг в целевой модели. Разработанные в процессе реализации проекта мероприятия позволят снизить сроки предоставления услуг от 1,3 до 10 раз, в среднем – в 1,8 раз.

Снижение сроков предоставления государственных и муниципальных услуг — это показатель, от которого напрямую зависит степень удовлетворённости заявителей. Более того, это стратегически важный показатель и для органов власти. Ведь он косвенно влияет на социально-экономическую ситуацию в регионе, в том числе и на его инвестиционную привлекательность.  К примеру, затягивание сроков предоставления земельных участков или выдачи разрешения на строительство приводит к увеличению сроков реализации инвестиционных проектов бизнесом, что в последующем приводит к упущенной выгоде в виде недополученной прибыли и, соответственно, налоговых отчислений в бюджет.

Еще одним значимым результатом проекта является снижение трудоемкости предоставления услуг исполнителями. В зависимости от особенностей этапов процесса и возможностей их цифровизации трудоемкость действий исполнителей снижается минимум на 10 %, а при реализации цифровых решений – в несколько раз.  В условиях нехватки квалифицированных кадров и высокой загрузки специалистов исполнительных комитетов муниципалитетов снижение трудоемкости позволит сбалансировать загрузку персонала и снизить расходы на его содержание.

Следует отметить достойные результаты по такому показателю, как количество документов, запрашиваемых у заявителя. Во многих услугах список запрашиваемых документов был значительно сокращен. Например, для подтверждения права на улучшение жилищных условий в системе социальной ипотеки в Республике Татарстан заявителю необходимо было предоставить от 18 до 28 документов, в зависимости от конкретной ситуации. На сбор всего пакета документов у заявителя уходило, в среднем, 11 рабочих дней. В результате реализации проекта пакет документов, запрашиваемых у заявителя, был сокращен до 4-11 документов, находящихся в личном хранении заявителя, 6 документов было полностью исключено, а 8 документов переведено в запрос по СМЭВ (системе межведомственного электронного взаимодействия).

Сокращение запрашиваемых у заявителя документов облегчает обращение за услугой, тем самым, повышая   качество услуг и уровень удовлетворенности заявителей.

Мы не можем не обратить внимание на экологический эффект, получаемый в результате цифровизации государственных и муниципальных услуг. Реализация проекта позволит отказаться от использования более 4 млн. листов бумаги в год. На производство такого количества бумаги необходимо ежегодно вырубать более 500 деревьев на площади, равной двум футбольным полям.

Результатом проекта по подготовке 175 государственных и муниципальных услуг к переводу в электронный вид стали разработанные и согласованные с заинтересованными лицами мероприятия по достижению организационного и цифрового потенциала услуг и разработанный комплект документов целевого состояния услуг, а именно:

1. Модели целевого состояния процессов, построенные с помощью нотации BPMN (The Business Process Modeling Notation). Для моделирования была выбрана именно эта нотация, потому что ее язык понятен даже простому пользователю. При этом модели процессов, описанных в нотации BPMN, могут быть реализованы в любой BPM-системе.
2. Паспорта целевого состояния услуг, содержащие:

• требования к экранной форме заявления,

• детализированное описание процессов,

• вариации входных и выходных данных,

• шаблоны документов,

• требования к интеграциям.

Разработанные документы стали основой для реализации технических решений по цифровизации.

Завершилась работа по подготовке услуг к цифровизации разработкой рекомендаций для подготовки новых административных регламентов государственных и муниципальных услуг.

Нельзя не отметить определенные ограничения, с которыми мы столкнулись при проектировании целевого состояния.

Несмотря на большое количество нормативно-законодательных актов, которые приняты в рамках реализации национального проекта «Цифровая экономика», имеется часть, в которые еще не внесены изменения и которые приходилось учитывать. Яркий пример – архивное хранение организационно-распорядительного документа в бумажном виде.

Встречались мы с таким ограничением, как отсутствие определенных данных, необходимых для принятия решения по услуге в информационных системах ведомств, организаций. К примеру, наблюдалась ситуация, когда актуальная информация об ограничениях в использовании земельного участка отражалась не во всех информационных системах муниципального района.

Имеются и инфраструктурные ограничения.  Например, возникали трудности при интеграции информационных систем ресурсоснабжающих организаций.

Выявленные ограничения не позволили реализовать весь потенциал цифровизации государственных и муниципальных услуг, но в дальнейшем, по мере развития законодательной базы и инфраструктуры, многие ограничения будут сняты и эффективность процессов предоставления услуг будет еще выше.

Последующее развитие деятельности по цифровизации государственных и муниципальных услуг связано с разработкой системы управления эффективностью государственного и муниципального управления за счет культуры принятия управленческих решений на основе данных и разработки системы управления показателями.

Эта система позволит отследить, как эффективность процессов, достигнутая в результате цифровизации государственных и муниципальных услуг, повлияет на социально-экономические показатели региона.